Hopp direkte til innhold

Innebærer leterefusjonsordningen ulovlig statsstøtte? Vi mener svaret er nei

Sommeren 2017 klaget Bellona den norske leterefusjonsordningen inn for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) med påstand om at denne utgjør ulovlig statsstøtte. Dette har igangsatt en lengre prosess med brev og møter mellom norske myndigheter og ESA. Finansdepartementet har inngitt en redegjørelse for ordningen og deres vurdering av om den innebærer statsstøtte, og besvart en rekke oppfølgingsspørsmål fra ESA. ESA må nå vurdere hvorvidt det skal åpnes formell undersøkelse av leterefusjonsordningen eller om klagen skal avvises. Dersom det åpnes formell undersøkelse innebærer ikke det at ESA har konkludert med at det foreligger støtte, men at dette blir gjenstand for en grundig undersøkelse av ESA.

Utgifter til undersøkelse etter petroleumsforekomster (eksempelvis kjøp av seismikk eller boring av en letebrønn) er skattemessig fradragsberettiget for selskapet som pådrar seg kostnadene. Et selskap med felt i produksjon og løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten vil på vanlig måte trekke letekostnadene fra brutto inntekter og redusere sin netto inntekt, og dermed betalbar skatt, for det inntektsåret letekostnadene påløper. På den måten får de en indirekte betaling av skatteverdien av letekostnadene fra Staten.

Et selskap uten inntekter fra petroleumsvirksomhet, eller med lave inntekter, vil ikke få effekt, eventuelt bare en liten effekt, av et skattemessig fradrag for letekostnader det inntektsåret letekostnadene påløper. Letekostnadene vil imidlertid inngå i selskapets fremførbare skattemessige underskudd som kan benyttes krone for krone til å redusere skattepliktig inntekt i senere inntektsår. Det fremførbare underskuddet vil kunne fremføres med tillegg av renter.

Etter petroleumsskatteloven § 3 c) femte ledd kan et selskap som ikke er i skatteposisjon alternativt kreve utbetalt fra Staten ”skatteverdien av direkte og indirekte utgifter (med unntak av finansutgifter) til undersøkelse etter petroleumsforekomster”. Dette er den såkalte leterefusjonsordningen som Bellona hevder at innebærer statsstøtte. ESA har forøvrig også reist spørsmål ved om det forhold at man får renter på fremførte leteutgifter kan innebære ulovlig statsstøtte.

Leterefusjonsordningen ble innført i 2005. Bakgrunnen for dette var dels å redusere inngangsbarrieren for deltakelse i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel for nye aktører, og dels å legge til rette for samfunnsøkonomisk utnyttelse av petroleumsressurser. Selskaper utenfor skatteposisjon (typisk nye, mindre aktører) ble i større grad enn før likestilt med selskaper i skatteposisjon (typisk etablerte, store selskaper med felt i produksjon). Selskaper som ikke er i skatteposisjon og som bygger opp fremførbart underskudd hadde forut for innføringen av leterefusjonsordningen en betydelig likviditetsulempe sammenlignet med selskaper i skatteposisjon og med tilsvarende letekostnader. Hovedformålet med leterefusjonsordningen var altså å rette opp manglende nøytralitet i petroleumsskattleggingen. Leterefusjonsordningen sikrer at alle selskaper som har utgifter til undersøkelse av petroleumsforekomster får refundert disse kostnadene på samme tid (i det inntektsåret de pådras) og med samme skatteverdi (78 %).

For at et tiltak skal innebære statsstøtte må alle vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61 være oppfylt:

De avgjørende vilkårene i denne vurderingen vil være hvorvidt ordningen innebærer en fordel for de selskapene som kan benytte seg av den, og hvorvidt denne må anses å være selektiv.

Norske myndigheter hevder at ordningen ikke innebærer noen fordel. Dette innebærer at mottaker får en økonomisk fordel som den ikke ville fått under normale markedsforhold. Det er tiltakets effekt som er avgjørende. Myndighetene påpeker i sitt brev til ESA at ordningen kun sørger for en nøytral petroleumsskattlegging. Videre påvirker ikke leterefusjonsordningen verdien på skattefradraget, eller Statens risiko knyttet til petroleumsutvinningen, den innebærer kun en endring i tidspunktet selskapene har krav på denne verdien. Følgelig hevdes det at ordningen ikke innebærer en fordel.

Dersom ESA konkluderer med at ordningen innebærer en fordel, må det vurderes om denne er selektiv. Dette innebærer at støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester. Det følger av praksis at man ved vurderingen av om et unntak fra ellers gjeldende skatteregler er selektivt, må gjennomføre en trestegs analyse. Det må først etableres et referansesystem. Deretter må det vurderes om det gis unntak som forskjellsbehandler selskap i tilsvarende faktiske og rettslige posisjoner. Til slutt må det vurderes om unntaket likevel er konsistent med skattesystemets logikk og dermed ikke er selektivt.

Bellona hevder i sin klage at trestegsanalysen ikke skal anvendes fordi leterefusjonsordningen fremstår som en subsidie, ikke en skattefordel. Dette avvises av Finansdepartementet, som hevder at ordningen er en integrert del av petroleumsskatteregimet, og et reelt skatteelement. Etter vår oppfatning er det rimelig klart at dette er et skatteelement og at trestegsanalysen må anvendes.

Bellona hevder videre at dersom trestegsanalysen må anvendes, må leterefusjonsordningen anses å være et unntak og at dette ikke er konsistent med skattesystemets logikk. Norske myndigheter hevder at ordningen ikke kan anses å være et unntak, men kun en likebehandling og nødvendighet for en nøytral skattlegging. Det foreligger ingen forskjellsbehandling av selskaper som er i samme rettslige og faktiske posisjon. Dersom ESA skulle finne at det er et unntak, mener Finansdepartementet dessuten at dette må anses å være konsistent med skattesystemets logikk.

Det er svært viktig at ESA i sin vurdering fastsetter riktig referansesystem. Vi mener rett referansesystem vil være den norske petroleumsskattelovgivningen. Videre vil det være helt avgjørende at ESA har en svært god forståelse av dette systemet. Statene avgjør selv hvordan de ønsker å bygge opp sin skattepolitikk og -lovgivning. Dette kan ikke ESA overprøve. ESAs vurdering begrenser seg til om det er unntak i dette systemet som ikke er i tråd med systemets logikk. For å kunne vurdere dette må man ha inngående kjennskap til systemet, systemets oppbygging og dets iboende logikk og formål. Vi mener den siste tids offentlige debatt om temaet i for stor grad preges av snevre statsstøtterettslige vurderinger, uten tilstrekkelig forståelse for norsk petroleumsskattelovgining.

Videre er det etter vår oppfatning avgjørende at ESA ved vurderingen av hvorvidt ordningen innebærer en forskjellsbehandling av selskaper i tilsvarende faktiske og rettslige posisjoner, vurderer nettopp det: selskaper i tilsvarende faktiske og rettslige posisjon. Dette krever god kjennskap til petroleumsnæringen og vilkårene som gjelder for aktørene i denne næringen. Slik vi ser det er det i realiteten ingen andre selskaper som er i samme posisjon, og det er derfor vanskelig å påvise forskjellsbehandling. Det vil også være vanskelig å forsvare, basert på skattesystemets logikk, at selskapenes mulighet til å dra fordel av fradragsretten skal være betinget av om de er i skatteposisjon eller ikke.

Dette er en rettslig krevende vurdering, og det er ikke åpenbart hva ESA vil kunne komme til. Vi har likevel vanskelig for å se at leterefusjonsordningen innebærer ulovlig statsstøtte. Dersom ESA likevel skulle komme til det, mener vi at fordelen vil være begrenset til de likviditets- og eventuelle rentefordelene selskapene har fått ved utbetalingene, og ikke selve utbetalingene. Det vil si at et eventuelt krav om tilbakebetaling vil være svært vanskelig å beregne og gjennomføre, og et krav vil ikke tilsvare det fulle utbetalte beløp under ordningen.

ESA må som nevnt nå vurdere saken og avgjøre om det skal åpnes formell undersøkelse eller om klagen skal avvises. Dersom det åpnes formell undersøkelse vil det nok ta minst ett år før ESA fatter vedtak i saken. Dette vedtaket vil så kunne bringes inn for EFTA-domstolen.

Les nyhetsbrevet som PDF her.

Kompetanse

Kontaktpersoner